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张朝维 | 新时期数字政府发展趋势研究与建设举措
发布日期:2023-01-12 作者:张朝维 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

摘要:在新一代信息技术日新月异的今天,数字政府建设正逐步成为引领数字经济、转变政府职能、促进社会高质量发展的重要引擎。在国家“十四五”建设数字政府关键时期,本文提出了从优化政府数字资源配置、统筹数字政务机制创新、强化公共数据挖掘共享、构建数字政府生态体系四个方面开展工作,推进政府治理体系和治理能力现代化。

关键词:数字政府;政务服务;数据共享

一、数字政府的内涵及建设意义

(一)数字政府的定义及内涵

数字政府是指政府机构以新一代信息技术为支撑,通过大数据分析重塑政务信息化架构、业务架构和组织架构,在数字化、网络化的环境下行使经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域职能的国家行政管理形式。政府在数字化转型过程中,从战略层面驱动各个职能部门进行组织调整,在经历业务流程优化再造后,通过信息技术开展内外部协同服务,充分利用政务资源数字化成果,实现政府业务流程的数字化转变,从而带来政府职能转型升级和服务方式跨越式变革。

(二)建设数字政府的意义

数字政府建设是落实网络强国战略、加快建设“数字中国”的必然要求和重要组成部分,是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径,是提升政府服务质量、增强政府公信力、建设人民满意的服务型政府的重要举措,是驱动深化“放管服”改革、优化营商环境和增进人民福祉的重要抓手。我国对“十四五”时期数字中国建设明确了发展目标,充分彰显了数字政府建设在国家战略层面的突出地位。因此,在“十四五”期间,应充分把握数字经济时代政府数字化建设的发展趋势,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高政府决策科学性和服务效率,引领我国数字经济迈上新征程,实现经济社会数字化转型升级战略目标。

二、国内外数字政府建设现状

“数字政府”概念早在2012年就被西方国家工作报告反复提及,如美国2012年发布的《数字政府》报告和同年英国政府推出的《政府数字战略》报告。我国则在2015年及以后的政务大数据相关文件中,逐步提及“政府数字化”这一概念。近年来,党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设,加强数据有序共享”等内容,更是把“数字政府”这一概念推向新的高度。

(一)国内数字政府建设情况

我国政府数字化转型起步于上世纪90年代,大致经历信息化、网络化、数字化、智能化四个阶段。党的十八大以来,我国出台了相关政策与战略,积极推进数字政府建设的制度化发展,提高数字政务水平。广东、上海、北京等十余个省级地方政府出台了数字政府规划。以2015年8月国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》和2019年11月上线的“全国政务服务一体化平台”为里程碑,将我国数字政府建设带入到数字化和智能化发展阶段。当前,国内数字政府建设情况如下:

1.建设发展水平两极分化

尽管数字政府越来越受到各省市“一把手”的重视,正逐步成为推进服务型政府建设的重要抓手,但在全国范围内数字政府建设明显出现地域差异化特征。基于政府数字化转型与国家治理现代化的理论,评价国内数字政府发展建设实际情况,主要是从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果等几个维度出发,通过研究比对发现国内各个省份之间数字政府建设阶段和发展水平迥异。结果表明,上海位列全国第一名,浙江、北京分列第二、三名;广东、四川、福建、贵州、山东、江西、江苏分列四至十名。如图1所示。

数据来源:清华大学数据治理研究中心《中国数字政府发展研究报告(2021)》

图1 省级数字政府发展指数得分

综合来看,东部发达省份在数字政府建设方面起步较早、持续投资较大、应用场景较完善,数字政府发展指数明显高于中西部地区。西部地区呈现两极分化趋势,其中四川、贵州等省份凭借后发优势,正在迎头追赶领先省份。总之,我国数字政府区域发展不平衡现象突出,建设发展水平出现明显两极分化,在一定程度上制约全国政务服务一体化发展及数字政府“跨省通办”工作的有序推进。

2.新旧治理机制存在矛盾

政府实现数字化转型要求对原有组织规则、运行规则、共享规则进行流程再造。在此过程中,传统治理惯性与新兴治理工具的融合问题日渐突出,目前,很多地方政府仍习惯于传统治理方式,导致治理成本较高而治理效率低下。同时,当前国内各区域数字政府建设的机制标准不尽统一,跨区域、跨行业、跨部门、跨层级全面数据资源共享交换体制机制严重落后,出现数据资源流动性不足等情况。各级政府对算法及数字技术也缺乏必要管理,导致现有行政规则与信息技术存在一定程度的互斥问题。鉴于信息技术应用将带来审批流程简化、权力下放、资源共享等政务服务优势,未来会在一定程度上打破原有部门利益格局,部分利益受损部门不愿意积极参与数字化改革,甚至反对信息和资源自由流动。当前,部分省市大数据平台“重建设轻运营”现象较为明显,数据资源共享流动涉及多个部门机构,很难突破各个职能部门原有分散规划、分散建设、分散运营的固化特征及利益关系,因此,部分现有部分政务服务平台存在成本高、效率低、流动差等不尽如人意的运营状况。

3.数据共享增值水平较低

大数据时代的到来给政府管理变革带来了新的契机,这要求打破原有各种信息壁垒和“孤岛”,推动信息跨部门、跨层级共享共用。但是,当前政务数据开发利用深度不足,缺乏市场化基因和数字资产价值认知,有些政府部门不能将管理数据及时拿出来与其他部门共享,客观上形成了“信息孤岛”和“数据烟囱”。同时已共享的政务数据质量不高,碎片化、重复化、无序性特征明显。最新数据显示,国内目前有一多半的政府没有对开放平台发布的数据及时更新,政务服务平台、垂直管理系统及省内自建系统内部互通存在诸多障碍。在对数据资源的归属、采集、开发等相关管理规则还不明确的情况下,数据的归集、整合、清洗、比对在短时间内难以完成,这些无疑增加了部门间数据共享的难度,极大的降低了政府政务服务效率。

4.用户需求匹配有待完善

我国在数字政府快步建设的同时,往往忽略了当前需求侧建设不充分、不平衡的现状。全国各地不断开拓数字政府应用场景及服务,但部分市场主体因为不知道数字政府可以提供服务,导致潜在使用率与实际使用率之间存在缺口。在大幅增加建设运营费用后,数字政府仍然存在服务应用场景与用户体验不佳等情况,从而整体服务效率提升依旧不明显。例如,部分市场主体认为线下办理有人咨询更放心,反之线上办理无人引导、咨询无人应答的情况时有发生。最新数据显示,习惯现场办理、认为线上操作不便的市场主体比例最高与最低的城市相差约40%。因此,直面市场主体使用困难、完善用户需求匹配是下步亟需解决的重点问题。

(二)国外数字政府建设情况

整体来看,世界各国数字政府发展建设情况各不相同,以美国、英国、新加坡、丹麦为代表的发达国家已经形成了较为先进、科学的发展理念和治理方式,其政府的数字化转型也取得了明显成效。英国作为全球数字政府建设的佼佼者,从PC时代到移动互联网时代,从政府网站建设到数字政府建设,英国政府在战略制定到方案实施都有着全球性启示意义,从推动政府网站“瘦身”到2019年发布最新版的《数字服务标准》,英国数字政府建设完成了从“服务数字化”到“数字服务化”的进化,可以说是引领全球数字政府发展的风向标。

美国、英国、新加坡、丹麦等发达国家在数据隐私、智能服务、开放共享等方面处于世界领先位置,具体建设情况如下:

1.颁布法令保护数据隐私

美国先后出台的《合法使用境外数据明确法》《互联设备信息隐私保护法案》,围绕跨境数据调取、消费者数据隐私、未经授权访问、网络信息泄露等方面做出了规定。新加坡通过颁布《个人资料保护法令》设立“谢绝来电”登记处,防止公民受到短信或邮件的骚扰。英国政府在《分布式账本》研究报告中提出,政府积极与产业界、学术界开展合作,为分布式账本内容的安全及隐私制定相应标准。

2.提供公共服务相对精准

美国建设数字政府始终秉持以公民为中心的理念,在海量数据信息中挖掘出不同群体与个体的社会需求,从而更好地为公民提供个性化与精准化的公共服务。2019年,英国发布《数字服务标准》最新版。新版服务标准强调提供每个人都可以使用的服务,包括残疾人或其他受法律保护的群体。政府服务必须适用于需要使用它们的每个人。公共部门组织有法律义务在设计和提供服务时考虑每个人的需求。丹麦通过政府数字化转型,建立用户友好、简洁、高效的公共部门,并促进公共部门与企业及利益相关机构开展合作。新加坡通过建设覆盖全岛的数据收集、共享连接、智能分析基础设施平台,持续获取用户数据并预测公民需求,进而提供更好的定制化公共服务。

3.协调政务数据开放共享

美国在颁布的《开放政府指令》中明确提出了透明、参与、协同三大政府数据开放原则,旨在通过整合各个部门和机构网站中已公开的数据,建立政府数据公开网站。英国开发一站式数据开放平台,并且专门设立公共数据集团、开放数据用户小组等组织机构,为该网站的日常运行提供保障。新加坡通过政府网站汇集各部门信息数据,为用户提供政府机构、关键字、过滤选项等多种数据查询方法。

三、国内外数字政府发展趋势

在国内方面,我国数字政府建设已进入全面提升阶段,将互联网、大数据、人工智能等前沿科技应用到政府的数字化转型过程中,会带来政务平台、服务半径、基层治理、数字监管等方面的跨越式发展。在国外方面,充分借鉴世界部分发达国家的数字政府建设经验,重点关注安全隐私、智能平台、数据共享等方面的发展趋势。

(一)国内发展趋势整体研判

1.政务平台不断提质增效

随着国家政务服务平台的建成,我国数字政府建设开启了集约共享共建新模式,全国政务服务“一网通办”能力持续提升。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)最新数据显示,截至2020年12月,全国一体化政务服务平台实名用户总量达8.09亿,国家平台累计向地方部门提供数据共享交换服务500余亿次。目前,全国31个省(区、市)及新疆生产建设兵团、46个国务院部门政务服务平台接入国家政务服务平台,以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化平台不断完善。同时,政务数据开放共享的政策措施和管理机制日益完善,政务数据共享步伐不断加快,逐步实现公共数据有序开放、政企数据加速共享、企业数据共享交易等分类目标。大数据驱动下政务信息化管理架构、业务架构和组织架构不断完善,基本形成用数据决策、数据服务和数据创新的数字政府建设新局面。

2.数字赋能扩大服务半径

互联网、大数据、人工智能等数字技术的创新发展,不断赋能并拓展我国数字政府政务服务范围,数字政府运营在用户、数据、内容、服务等方面逐步呈现专业化、产品化、场景化等特征。统一身份认证、统一证照服务、统一事项服务、统一好差评等“七个统一”服务体系的建立,有助于实现跨省数据互联互通、跨域身份认证、电子证照共享等扩大范围服务目标要求,进而不断突破政务服务时间空间约束。借助自助终端和移动终端可延伸、可拓展的特质,推动数字政府服务体验从“在线向在场”转变,同时经由网络互联互通突破行政区域限制,加快延伸政务服务半径范围。数字赋能推动跨区域发展治理服务一体化,逐步实现跨省监管协同、高效治理,切实为区域同质服务、资源共享、协同发展提供大力支撑。

3.数据共享优化基层治理

在全面建设社会主义现代化国家的新时期,基层社会发展面临的风险和矛盾在发生新的变化,政务服务数据共享有利于处理好基层治理多维分散和差异化等难点问题。整合数据资源、打破数据壁垒,可以有效实现数据平台快速联动,通过数据的一次采集、多方利用等环节,无缝衔接服务群众。部分街道社区基层治理前沿阵地,已经实现大数据汇聚,并通过对舆情、社情等敏感信息预测,及时发现可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题,从而为防范处置应急突发事件提供有效支撑。在国家数字管控机制设计要求下,数据回流成为基层治理的路径和重点,因政府服务产生的数据再次服务于政务创新和效能提升,可以充分提升基层政府数字化治理水平及群众满意度。

4.数字监管力度持续增强

大数据是数字政府建设的重要资源路径。大数据分析可以成为政务监管的利器,极大程度地改变现有管理结构,重塑政府管理方式,为解决政府监管难题提供了很好的契机。当前我国数字政府处在构建共治监管体系的过程中,逐步形成协同监管、共同治理的新格局。政府对当前算法和技术的监管也正在成为其数字化转型的重要内容,如人脸识别、人工智能、区块链等数字技术遇到的监管问题,是传统数字经济监管体系难以有效治理的。因此,政府机关不断运用数据平台和互联网渠道,实现数据采集整理、监管预警、智能分析、考核评级等多项功能,及时掌握各部门各领域信息,发现问题并提高预警能力,弥补传统监管方式在时效性方面的不足。

(二)国外发展趋势经验借鉴

1.充分重视数据安全隐私

世界各国政府在数字化转型的过程中,始终把数据安全与隐私保护作为推进数字政府建设的一项重要举措,不仅出台了一系列保护数据安全和隐私的法律法规,还积极探索应用现代信息技术保障重要公共档案和数据的安全性。

我国的数据安全立法在2018年9月被列入十三届全国人大常委会立法规划。2021年6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议正式表决通过《中华人民共和国数据安全法》。该法已于2021年9月1日起施行。该部法律是我国数据领域的基础性法律,对于数据安全与数字经济发展具有重要意义,未来需要全面贯彻落实。在民众数据隐私保护、公共数据安全等意识形态变迁过程中,要深度挖掘政务、社会和公众数据要素价值,在维护公共安全和个人隐私之间找到平衡机制,从而不断促进数字政府建设良性循环,引领数字经济社会高质量发展。

2.构建政府智能服务平台

发达国家政府围绕以公民为中心的理念,统筹推进“小政府、大平台”的发展模式,构建数字政府建设的组织架构与管理体系,实现政府行政层级优化与政府组织扁平化的发展目标。我国近期印发的全国一体化政务服务平台移动端建设指南,更为数字政府平台提质增效指明了方向。因此,需要健全移动端服务体系,实现各级移动政务服务应用标准统一、整体联动、业务协同等目标,将数字政府“横向到边、纵向到底”、“上下联动、层级清晰”的全国政务服务“一张网”带入到跨越式发展新阶段。

3.以数据共享为建设核心

美国的《开放政府指令》、英国的开放数据小组、新加坡的《整合政府2010》以及其他发达国家成立的开放政府合作伙伴联盟,充分体现了数据开放与数据共享始终是数字政府建设进程中的核心要素。我国在开放数据共享过程中,需要不断深化人工智能、区块链、大数据等智能技术在政务服务中的应用,持续推进“跨省通办”、“一网通办”、“协同监管”等服务治理模式。同时,系统运用人工智能技术对海量数据和信息进行分析、处理,对社会矛盾隐患进行识别、分类和研究,真正发挥集约化建设与资源整合的价值效应。

四、数字政府建设的措施建议

政府治理现代化是国家治理现代化的必然要求,以数字政府建设赋能政府治理现代化,践行了国家治理现代化的时代诉求、遵循了政府治理范式变迁及发展规律、回应了公众新需求及新期待。

党的十八大以来,中央高度重视我国数字政府建设情况,为持续推进我国数字政府建设制定了一系列政策措施文件。2021年3月,《2021年国务院政府工作报告》提出,加强数字政府建设,建立健全政务数据共享协调机制。本文依据近年来国家相继出台的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等政策规划文件,提出以下几点建议:

(一)优化政府数字资源配置

在政府数字化时代,数字资源优化配置成为需要关注的重点问题,政府成为数字资源的核心枢纽,承载着利用大数据来服务企业和群众的责任。国家数字政府发展战略要秉承“以人为本、科技驱动、全国统一”等技术治理思路,充分重视数字政府建设的整体性和系统性。从中央到地方加快构建数据共享、流程再造、数据体系基本模型的过程中,将政务服务平台数据资源作为反哺数字政府发展生态的内生动力,将数据资源优化配置与公共服务价值增加作为促进数字政府建设的重要软实力。我国在推动新型基础设施区域、城乡、行业均衡分布的同时,应充分重视全民基本数字素养和数字技能的培训工作,提升数字服务的接受水平和能力,充分保障基层民众数字技能及素养能够充分覆盖其自身携带的智能终端。政务服务平台将原有分布在各个区域、部门的数字资源及建设能力集中起来,经过统一调度及运营,消除数字贫困及鸿沟,确保我国数字政府建设的整体性和协同性。

(二)统筹数字政务机制创新

政府在数字化转型过程中应不断优化完善管理体制、运行机制、发展模式等重点内容,主动顺应政府数字化转型发展的趋势和内在逻辑,以“统一、整合、集约、共享”等方式,从全局视角系统性谋划政府数字化建设。应完善体制机制创新体系,构建与数字政府发展战略相协调的组织架构体系、数据管理体系、标准规范体系、业务发展体系和政策法规体系,制定完善的数据共享和应用系统规范制度体系,将“数据、业务、管理、服务、决策”整体联动新机制与转变政府职能、深化“放管服”改革紧密结合,协同推进数字技术与体制机制共同建设。应根据统一的数据采集与交换标准推动数据资源共享开放,以流程再造实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级高效协同。同时,还应积极吸收国外先进经验,加快数字技术和算法监管的立法和制度建设,规范数字化产品使用,保护个人隐私和数字专利,加快形成职责明确、纵向联动、横向协同、整体推进的数字政府发展新格局。

(三) 强化公共数据挖掘共享

国家鼓励促进数字政府集约化建设,这就需要大力推动政府部门之间数据共享、公共资源开放, 以业务带动数据流动,将政府数据、社会数据及行业数据进行跨界融合及共享开发。数据共享和深度挖掘加工是构建数字政府业务的核心,数据融合共享是实现数据增值的关键。推动公共数据资源开发利用,要进一步明确数据资源全生命周期各环节的主体责任、安全义务及相关权益,确保数据资源开发利用权利清晰、责任明确。同时,还需逐步扩大基础公共信息数据安全有序开放,探索将公共数据服务纳入公共服务体系。鉴于盘活数据资源是建设数字政府的关键,数据畅通流转是数字政府建设的核心。加强业务经验向数据模型的转化和沉淀,通过对数据集合、加工清洗、目录管理、交换管理、数据安全等业务流程再造,实现从“信息孤岛”转向跨领域、跨地域、跨层级的信息资源协同管理与创新服务。应充分整合各类应用数据,进行通用化、定制化的数据分析,着力提升政府对数据资源的“深加工”能力,将数据共享增值服务于国计民生。

(四) 构建数字政府生态体系

多年来,我国一直把实施大数据战略、发展数字经济、建设数字政府作为促进经济高质量转型发展的重点内容,全国数字政府建设始终坚持民生导向,加快形成以应用服务为牵引,“政务秒批、一网通办、跨省协同”等新应用场景快速发展的新格局。数字赋能有助于推动政府构建完善数字生态体系,形成以数字理念、数字发展、数字治理、数字安全、数字合作为主要内容的政务服务发展体系,进而有效打破地方保护主义,促进政务数据跨界流动,充分发掘数据要素价值。各级政府要坚持“放管”并重,促进健康发展与规范管理相统一,营造开放、共享、安全的数字生态系统。数字生态建设应围绕数字惠民发展思想,不断提高公共服务数字化、均等化、便捷化应用水平,丰富数字生活场景和体验,打造智慧共享、和睦共治的新型数字生态发展模式。应开展丰富的数字政府专业人才技能培训工作,增强公民和企业数字权利认知,加快推动政务数据、内容、服务从“在线连接”向“在场咨询”模式转变,切实提升用户体验效果,让数字文明造福全国人民,为推动构建人类命运共同体提供支撑。

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注:文中图片来源于网络。